Mercosur : le bloc commercial fracturé d'Amérique du Sud

Le Mercosur, ou Marché commun du Sud, est un bloc économique et politique comprenant à l'origine l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay. Créé à une époque où l'Argentine et le Brésil, rivaux de longue date, cherchaient à améliorer leurs relations, le bloc a connu quelques premiers succès, notamment une multiplication par dix des échanges au sein du groupe dans les années 1990.

Ces dernières années, cependant, le Mercosur a eu du mal à s'ouvrir à d'autres marchés. La mise en œuvre d'un projet d'accord commercial historique qu'il a signé avec l'Union européenne (UE) en 2019 a été bloquée en raison de préoccupations environnementales et de l'opposition européenne, mais les espoirs ont été ravivés après l'élection du président brésilien Luiz Inácio Lula da Silva, connu sous le nom de Lula. Pendant ce temps, d'autres défis persistent, notamment l'influence controversée de la Chine en Amérique latine, les inquiétudes concernant l'engagement du bloc en faveur de la démocratie et les répercussions économiques en cours de la pandémie de COVID-19.

Plus sur:

Commerce

Marchés émergents

Amérique du Sud

Argentine

Brésil

L'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay, pays fondateurs du Mercosur, en sont membres à part entière. Le Venezuela est devenu membre à part entière en 2012, mais a été suspendu indéfiniment fin 2016 pour non-respect des principes démocratiques du bloc.

Une sélection d'analyses originales, de visualisations de données et de commentaires, examinant les débats et les efforts pour améliorer la santé dans le monde. Hebdomadaire.

En 2021, les pays fondateurs avaient un produit intérieur brut (PIB) combiné d'environ 2,2 billions de dollars, selon les données de la Banque mondiale, faisant du Mercosur l'un des plus grands blocs économiques du monde. En comparaison, le deuxième groupe commercial d'Amérique latine, l'Alliance du Pacifique, avait un PIB combiné légèrement inférieur d'environ 2,1 billions de dollars. Alors que le début de la pandémie de COVID-19 a infligé des dommages économiques considérables aux membres du bloc, le groupe a connu une croissance économique cumulée de près de 6 % en 2021.

La Bolivie, le Chili, la Colombie, l'Équateur, la Guyane, le Pérou et le Suriname sont membres associés du Mercosur. Ils bénéficient de réductions tarifaires lorsqu'ils négocient avec les membres à part entière, mais ne bénéficient pas du plein droit de vote ni du libre accès aux marchés des membres. La Bolivie a été invitée à devenir membre à part entière en 2012, mais son adhésion n'a pas encore reçu l'autorisation du Congrès brésilien.

Le Mercosur a été créé en 1991 lorsque l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay ont signé le Traité d'Asunción, un accord appelant à la "libre circulation des biens, des services et des facteurs de production entre les pays". Les quatre pays ont convenu d'éliminer les droits de douane, de mettre en œuvre un tarif extérieur commun (TEC) de 35 % sur certaines importations en provenance de l'extérieur du bloc et d'adopter une politique commerciale commune envers les pays et blocs extérieurs. Les membres fondateurs espéraient former un marché commun, similaire à celui de l'UE, pour accroître les opportunités d'affaires et d'investissement pour les industries régionales et encourager le développement local. Certains membres du bloc ont même proposé d'adopter une monnaie commune pour réduire la dépendance au dollar américain, mais certains sceptiques affirment que les économies des pays membres sont trop différentes pour partager une politique monétaire unique.

"Le Mercosur avait de grandes ambitions", déclare Shannon K. O'Neil du CFR. "Cela allait être une union douanière avec un côté politique." Le timbre du Mercosur est apposé sur les passeports des pays membres et les plaques d'immatriculation affichent le symbole du Mercosur. Les résidents du bloc sont autorisés à vivre et à travailler n'importe où à l'intérieur. En 1994, le groupe a signé le Protocole d'Ouro Preto, officialisant son statut d'union douanière.

Plus sur:

Commerce

Marchés émergents

Amérique du Sud

Argentine

Brésil

Le Mercosur a été créé en grande partie pour cimenter un rapprochement entre l'Argentine et le Brésil, dont les relations avaient longtemps été définies par la rivalité. Ensemble, les deux pays représentent près de 95% du PIB du bloc et 96% de sa population. Certains critiques disent que l'Argentine et le Brésil voulaient simplement que le Mercosur soit un bouclier commercial. Souvent, le bloc « vise moins à s'ouvrir qu'à protéger les industries brésiliennes et argentines de la concurrence mondiale », explique Oliver Stuenkel, professeur associé à la Fondation Getulio Vargas à São Paulo.

L'organe décisionnel le plus élevé du bloc, le Conseil du marché commun, fournit un forum de haut niveau pour la coordination de la politique étrangère et économique. Le groupe est composé des ministres des affaires étrangères et de l'économie de chaque État membre, ou leur équivalent, et les décisions sont prises par consensus. La présidence du groupe tourne tous les six mois entre ses membres titulaires, suivant l'ordre alphabétique ; L'Argentine occupe actuellement le poste. D'autres organismes comprennent le Groupe du marché commun, qui coordonne les politiques macroéconomiques ; une commission commerciale; un parlement, connu sous le nom de Parlasur, qui joue un rôle consultatif ; et le Fonds structurel de convergence (FOCEM), qui coordonne les projets d'infrastructure régionaux.

Les projets FOCEM, tels que la construction d'autoroutes et de ponts et le développement de voies navigables, sont financés par les contributions des pays membres [PDF] déterminées par une formule qui tient compte du PIB de chaque pays. Le Brésil, avec un PIB de 1,6 billion de dollars, contribue à 60 %, l'Argentine à 30 % et le Paraguay et l'Uruguay à 5 % chacun. Plus d'un milliard de dollars de prêts non remboursables ont été décaissés depuis la création du fonds en 2004.

Le commerce intérieur a augmenté rapidement, passant de 4 milliards de dollars en 1990 à plus de 41 milliards de dollars en 2010. Il a depuis fluctué, tombant à un minimum de 29 milliards de dollars en 2020 au milieu de la pandémie de COVID-19 avant de grimper à près de 41 milliards de dollars en 2021, soit une augmentation de 42 %. Au cours de la dernière décennie, le commerce intra-Mercosur a atteint en moyenne près de 39 milliards de dollars. En octobre 2021, l'Argentine et le Brésil ont convenu d'une réduction de 10 % des tarifs du bloc pour aider à renforcer la croissance économique des pays membres. En septembre suivant, le bloc a modifié le tarif pour réduire les droits d'importation de certains produits de 10 % supplémentaires.

Cependant, les relations commerciales avec le reste du monde ont été inégales. Au cours de sa première décennie, le Mercosur a signé des accords de coopération économique avec la Bolivie, le Chili, Israël et le Pérou, et en 2004, il a signé un accord commercial préférentiel avec l'Inde. Mais des accords plus importants se sont révélés insaisissables. Alors que son dernier accord de libre-échange (ALE) avec l'Égypte est entré en vigueur en 2017, les négociations avec le Canada et la Corée du Sud sont toujours en cours et un accord avec l'UE a rencontré des obstacles. Le bloc envisagerait également un ALE avec Singapour, qui pourrait ouvrir l'accès à la région Asie-Pacifique.

Il n'y a actuellement aucun accord commercial entre les États-Unis et les pays du Mercosur ou le bloc lui-même, et les relations ont parfois été tendues. En 1994, le président américain Bill Clinton a proposé la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA), qui aurait éliminé ou réduit les barrières commerciales entre les pays de l'hémisphère occidental, à l'exclusion de Cuba. La ZLEA devait être achevée en 2005, mais en 2004, les négociations étaient au point mort alors que plusieurs pays d'Amérique latine, dont l'Argentine et le Brésil, membres du Mercosur, s'opposaient à l'accord [PDF], et il n'a jamais été finalisé. En 2019, le président américain Donald Trump a imposé des droits de douane sur l'acier et l'aluminium à l'Argentine et au Brésil, bien qu'il ait signé un accord commercial limité avec le Brésil l'année suivante. Le président brésilien Jair Bolsonaro a par la suite exprimé le souhait d'un large ALE avec les États-Unis après l'investiture du président américain Joe Biden, mais certains experts affirment qu'un tel accord est peu susceptible de se produire sous Lula.

Le Mercosur a conclu un accord commercial global avec l'UE en 2019 après vingt ans de négociations intermittentes. L'accord éliminerait les droits de douane sur environ 90% des exportations du Mercosur vers l'UE et permettrait aux entreprises des deux blocs de soumissionner pour des contrats gouvernementaux. Mais sa ratification a été mise en doute par l'opposition de plusieurs membres de l'UE, qui craignent que le bois exporté du Brésil vers l'UE ne soit le résultat d'une exploitation forestière illégale dans la forêt amazonienne. Les agriculteurs européens ont également dénoncé un afflux prévu d'exportations de bœuf argentin et brésilien bon marché. Cependant, les promesses de Lula de lutter contre la déforestation de la forêt amazonienne brésilienne ont suscité un certain optimisme, et le vice-président de la Commission européenne, Frans Timmermans, a déclaré que l'UE espère signer l'accord en 2023.

Au sein du bloc, l'intégration régionale a commencé à ralentir après la dévaluation de la monnaie brésilienne en 1999 et la crise financière argentine en 2001, et depuis lors, des différends commerciaux et d'autres tensions ont éclaté entre les deux pays. Les efforts récents de l'Uruguay pour établir un ALE avec la Chine et rejoindre le Partenariat transpacifique ont également été une source de tension entre les membres du bloc. Alors que le Brésil soutient la poursuite d'un ALE avec la Chine, l'Argentine s'y est publiquement opposée, craignant qu'un accord commercial ne conduise à un afflux d'importations chinoises bon marché dans la région.

L'un des premiers objectifs du Mercosur était de cimenter le retour de la région à la démocratie puisque tous ses membres fondateurs étaient sortis des dictatures des années 1980. En 1998, le groupe a signé le Protocole d'Ushuaia sur l'engagement démocratique [PDF], affirmant que les institutions démocratiques sont essentielles à l'intégration des États du Mercosur et qu'une "rupture de l'ordre démocratique" entraînerait la suspension d'un membre.

Les membres du Mercosur ont invoqué le protocole pour la première fois en 2012 pour suspendre le Paraguay, affirmant que le président Fernando Lugo avait été injustement démis de ses fonctions après que ses opposants nationaux l'aient accusé d'avoir mal géré un affrontement meurtrier entre agriculteurs et forces de l'ordre. Certains experts affirment que la suspension du Paraguay, qui a été levée en 2013, était politiquement motivée, puisque le gouvernement de gauche brésilien de l'époque cherchait à faire admettre le Venezuela dans le bloc et que le nouveau gouvernement de centre-droit du Paraguay s'y était opposé.

Le Venezuela a rejoint le bloc en 2012, le Brésil affirmant que l'inclusion du pays riche en pétrole ferait du Mercosur une "puissance énergétique mondiale". Mais la chute des prix du pétrole, la mauvaise gestion économique et un gouvernement de plus en plus autoritaire ont plongé le Venezuela dans une crise économique, politique et humanitaire. En conséquence, plus de sept millions de Vénézuéliens ont fui vers les pays voisins et au-delà depuis 2014.

Le Mercosur a suspendu le Venezuela fin 2016, invoquant des violations des droits de l'homme et des règles commerciales du bloc par le gouvernement du président Nicolas Maduro. En août 2017, le groupe a rendu la suspension du Venezuela indéfinie (il n'y a pas de dispositions pour l'expulsion permanente). Et en 2019, l'Argentine, le Brésil et le Paraguay ont appelé Maduro à céder le pouvoir à l'opposition vénézuélienne.

« Un désir réformiste d'approfondir le commerce au sein du bloc, ainsi qu'une véritable horreur face à la chute du Venezuela dans une dictature économiquement dysfonctionnelle, ont contribué à galvaniser la volonté des quatre membres originaux de sortir lentement le Venezuela du bloc », déclare Matthew M. Taylor, de l'Université américaine, expert en économie politique de l'Amérique latine.

Ces dernières années, les pays du Mercosur ont connu des troubles politiques et économiques. Les enquêtes sur la corruption lancées au Brésil en 2014 se sont propagées, impliquant des centaines d'élites politiques et commerciales de la région. Dans le même temps, la chute des prix des matières premières et ce que les critiques qualifient de mauvaise gestion économique ont contribué aux récessions dans la région. En 2020, le PIB de l'Amérique latine a chuté de 7 %, le pire de toutes les régions du monde. Le retour à la croissance a été lent, en partie à cause de la hausse des taux d'intérêt mondiaux.

Pendant ce temps, le Mercosur continue de faire face à des divisions internes. Comme son prédécesseur Bolsonaro, Lula a exprimé le désir de "moderniser" le bloc, notamment en autorisant des accords bilatéraux avec des pays tiers, auxquels le président argentin Alberto Fernández s'était précédemment opposé. Les efforts continus de l'Uruguay pour signer un ALE avec la Chine ont également créé des tensions. Pendant ce temps, les experts affirment que les politiques protectionnistes du bloc [PDF] et la réticence à créer des chaînes d'approvisionnement à valeur ajoutée ou des centres de production régionaux étouffent l'intégration.

La gestion des relations commerciales avec une Chine montante continuera également de tester l'unité du bloc. Bien qu'il n'y ait pas d'ALE entre la Chine et le Mercosur, la Chine a déclaré qu'elle avait l'intention d'augmenter le commerce bilatéral avec l'Amérique du Sud de 500 milliards de dollars d'ici 2025, et Lula a déclaré qu'il soutenait éventuellement la poursuite d'un tel accord. De plus, l'Argentine et l'Uruguay participent à l'initiative chinoise "la Ceinture et la Route", le plus grand programme d'infrastructure au monde.

Aux défis du bloc s'ajoutent les répercussions de la pandémie de COVID-19, qui ont entraîné de nouvelles difficultés économiques pour les pays du Mercosur. Le début de la pandémie a déclenché la plus grande récession que les pays aient connue depuis 1930 et a fortement augmenté les taux de pauvreté et les inégalités [PDF]. Début 2020, le Mercosur a alloué 16 millions de dollars via le FOCEM à un projet visant à améliorer la capacité de test COVID-19 du bloc. Mais le désaccord entre les membres sur la gravité de la pandémie a entravé la coopération, y compris le partage d'informations et de matériel médical. Bolsonaro, par exemple, a été critiqué pour avoir minimisé la menace du virus après que le Brésil soit devenu un point chaud pandémique, et Lula a comparé la position de Bolsonaro à un génocide.

Les experts s'accordent toutefois à dire que l'avenir du Mercosur dépendra des décisions prises à Buenos Aires et à Brasilia. "Le Brésil et l'Argentine sont deux des partenaires commerciaux les plus importants l'un pour l'autre. Mais les deux pays, en particulier parce qu'ils traversent une période économique difficile, auraient avantage à ouvrir leurs marchés de manière plus générale", déclare O'Neil. "Le défi est de savoir s'ils peuvent le faire ensemble."

Cet En Bref traite de l'impact de la présidence de Lula sur les relations extérieures du Brésil.

L'organisation non gouvernementale basée à Londres Canning House explore l'avenir du Mercosur dans ce rapport 2023 [PDF].

Sarah Anne Aarup de Politico examine la probabilité croissante d'un accord commercial UE-Mercosur.

Pour le Financial Times, Lucinda Elliott écrit que les ambitions mondiales de l'Uruguay créent des tensions au sein du bloc.

Ce graphique de Geopolitical Futures montre les changements dans les partenaires commerciaux du bloc au cours des trois dernières décennies.

William Rampe, Diana Roy, Claire Felter, Danielle Renwick, Andrew Chatzky, Anshu Siripurapu et Rocio Cara Labrador ont contribué à ce rapport. Will Merrow a créé les graphismes.